Leistungsbezogene Bezahlung in der Öffentlichen Verwaltung. Eine neoinstitutionalistisch-historische Analyse

1 Einleitung (S. 19)

1.1 Ausgangssituation

Arbeitsverhältnisse sind Austauschverhältnisse, bei denen Arbeitnehmer ihre Arbeitsleistung zur Verfügung stellen und dafür von den Arbeitgebern eine Vergütung erhalten. Es ist jedoch nicht in jedem Fall sichergestellt, dass sich die Arbeitnehmer tatsächlich in der gewünschten und vertraglich vereinbarten Form verhalten. Vielmehr machen Überlegungen unterschiedlicher theoretischer Richtungen deutlich, dass Mitarbeiter motiviert werden müssen, um im Sinne der Unternehmensziele zu handeln: Aus verhaltenswissenschaftlicher Perspektive sind hier insbesondere die Anreiz- Beitrags-Theorie und Motivationstheorien zu nennen (vgl. Barnard 1938, Simon 1958, March/Simon 1958, Vroom 1964), auf personalökonomischer Seite befasst sich in erster Linie die Prinzipal-Agenten-Theorie mit der Notwendigkeit und der Gestaltung von Anreizsystemen (vgl. Ross 1973, Ebers/Gotsch 2002, S. 209ff.).

In den letzten Jahren kreiste die Diskussion über Anreiz- oder Vergütungssysteme in Theorie und Praxis zunehmend um das Ziel, einen stärkeren Bezug zwischen Leistung und Vergütung herzustellen (vgl. z. B. Staehle 1999, S. 822, Drumm 2005, S. 587). Dies wird positiv bewertet und als wünschenswert erachtet, um eine gerechtere Vergütung zu schaffen, die Leistungsunterschiede berücksichtigt und damit die Motivation der Mitarbeiter steigert. Durch leistungsabhängige Anreizsysteme sollen die Interessen der Organisation und der Mitarbeiter (besser) homogenisiert und das von der Organisation gewünschte Mitarbeiterverhalten erreicht werden.

Erbringen Mitarbeiter die geforderten Leistungen und tragen zu einem positiven Unternehmensergebnis oder einem effizienten Arbeitsablauf bei, sollen sie daher auch davon profitieren, indem sie eine höhere Vergütung – beispielsweise in Form von Prämien, Zulagen sowie Ergebnis- und Vermögensbeteiligungen – erhalten. Vorreiter dieser Form der Anreizgewährung sind die USA, in denen Erfolgs- und Vermögensbeteiligungen sowie Stock-Option-Pläne inzwischen die gängige Praxis bilden. Auch in Deutschland findet im Rahmen der Anreizgestaltung in Organisationen seit längerer Zeit eine Diskussion über leistungsorientierte Entgeltfindung statt.

Diese beschränkt sich nicht auf privatwirtschaftliche Organisationen, sondern dehnt sich auch auf den öffentlichen Sektor und die Verwaltung aus. Am öffentlichen Dienst wird seit geraumer Zeit starke Kritik geübt, die sich vor allem auf den aufgeblähten Verwaltungsapparat, die ausufernde Bürokratie, die mangelnde Ausschöpfung des Leistungspotenzials der Beschäftigten sowie die fehlende Effizienz des Verwaltungshandelns bezieht (vgl. z. B. Reichard 1994, S. 13ff., Göbel 1996, S. 1f., Seibel 1997, S. 98).

Eine geeignete Antwort auf diese Kritik wird – neben weiteren Maßnahmen – in einer (stärker) leistungsorientierten Personalsteuerung gesehen. Beispielsweise sollen Beschäftigte auf Basis einer systematischen Leistungsbeurteilung für eine besonders gute Leistung eine Prämie oder eine Zulage erhalten können, für unterdurchschnittliche Leistungen wiederum in ihrem Aufstieg in die nächsthöhere Dienstaltersstufe gehemmt werden. Als Voraussetzung dafür ist eine systematische Leistungsbeurteilung notwendig.

Die genannten Änderungsvorschläge sind aus der Diskussion der letzten Jahre bekannt und entsprechende Reformmaßnahmen werden immer wieder gefordert. Tatsächlich stammen diese Überlegungen jedoch bereits aus den 1970er Jahren: Die von der Bundesregierung 1970 einberufene „Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts" entwickelte neben weiteren Empfehlungen diese Vorschläge und fasste sie 1973 in ihrem Abschlussbericht zusammen.

Die Einführung von leistungsorientierten Besoldungselementen stellt somit keinen neuen Weg zur Modernisierung des öffentlichen Dienstes dar, über den erst seit einigen Jahren nachgedacht wird, vielmehr wird darüber bereits seit Jahrzehnten eine – mal mehr, mal weniger intensive – Debatte geführt.