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Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern - Grundwissen für kommunale Mandatsträger

von: Jürgen Busse, Johann Keller

Richard Boorberg Verlag GmbH & Co KG, 2014

ISBN: 9783415052123 , 392 Seiten

4. Auflage

Format: PDF, ePUB, OL

Kopierschutz: Wasserzeichen

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Preis: 18,99 EUR

Exemplaranzahl:  Preisstaffel

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Mehr zum Inhalt

Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern - Grundwissen für kommunale Mandatsträger


 

1. Kapitel
Die Gemeinde und ihre Organe


I. Die Gemeinde


„Die Gemeinde ist wichtiger als der Staat“, sagte bereits Theodor Heuss, der erste Bundespräsident, der hinzufügte, dass das Wichtigste die Menschen sind, die in den Gemeinden leben. Theodor Heuss hat damit zwei wichtige Grundsätze angesprochen, die bei der täglichen Arbeit im Gemeinderat zu beachten sind:

1. Das Wohl der Menschen steht im Vordergrund. Nicht Eigennutz, Partei- oder Gruppeninteressen, sondern die bestmöglichen Lösungen für alle Einwohner einer Gemeinde sind das oberste Ziel. Das lässt sich natürlich nicht immer erreichen, weil die Interessenlage oft unterschiedlich ist. Es geht aber darum, möglichst gerechte Kompromisse zu erzielen. Das setzt Offenheit in der Kommunalpolitik, Gesprächsbereitschaft mit den Bürgerinnen und Bürgern und eine transparente Entscheidungsfindung voraus. Wie wichtig das ist, lässt sich an den Bürgerprotesten gegen bedeutende Planungsentscheidungen der jüngeren Vergangenheit ablesen (z. B. Bau von Hochspannungsleitungen, Anlagen für erneuerbare Energien, auch „Stuttgart 21“). Es gilt mehr denn je verständlich zu machen, aus welchen Gründen und mit welcher Zielsetzung die konkrete Entscheidung dem Wohl der Menschen dient.

2. Die Gemeinde steht als „ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung“ in ihrer Bedeutung noch vor dem Staat. Das ist nicht zuletzt historisch bedingt und findet etwa in Art. 11 BV seinen Niederschlag. Dort heißt es, dass die Selbstverwaltung der Gemeinden „dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ dient. Die Gemeinden werden deshalb auch als „Keimzelle der Demokratie“ oder als „Schule der Demokratie“ bezeichnet.

Die Gemeinden sind – wie erwähnt – ihrer überragenden Bedeutung wegen mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet. Auch wenn sich auf europäischer Ebene das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden noch nicht so in den Köpfen der politisch Verantwortlichen verankert hat (etwa für Frankreich mit klassischem zentralistischen Staatsaufbau ein schier revolutionärer Gedanke!), muss die Bedeutung des Selbstverwaltungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, namentlich in Bayern, umso stärker betont werden. Es beinhaltet letztlich das Recht der Gemeinden, innerhalb ihres Gemeindegebietes mit eigenem Personal und eigener Finanzausstattung alle ortsbezogenen Angelegenheiten erledigen zu dürfen, denen sich die Gemeinde annehmen will. Das Selbstverwaltungsrecht steht unter dem Vorbehalt, dass die Angelegenheit nicht bereits durch den Staat geregelt ist. In der Praxis führt dieser Vorbehalt leider dazu, dass Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts mehr und mehr beschränkt wurden. Nicht selten ergibt sich das bereits daraus, dass den Gemeinden staatliche Aufgaben zur Erledigung übertragen, ihnen aber nicht die dafür erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Die Gemeinden müssen dann eigenes Geld für Staatsaufgaben verwenden, das ihnen natürlich bei der Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten fehlt. Seit Einführung des Konnexitätsprinzips in Bayern ist hier für neue Aufgaben bzw. Anforderungen eine deutliche Verbesserung eingetreten. Auch auf Bundesebene hat die Föderalismusreform Fortschritte gebracht. Zwar wurde dort kein Konnexitätsprinzip eingeführt, durch den neu gefassten Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG wurde es dem Bund jedoch untersagt, den Gemeinden oder Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen. Auch dies bietet Schutz vor neuen Verpflichtungen zur Aufgabenerfüllung. Auf europäischer Ebene fehlt hingegen nach wie vor ein Konnexitätsprinzip.

II. Der Gemeinderat


1. Die beiden Hauptorgane

Die Bayerische Gemeindeordnung kennt zwei Hauptorgane: den Gemeinderat und den ersten Bürgermeister (vgl. Art. 29 GO). Beide Organe stehen rechtlich selbstständig nebeneinander, sie werden ja schließlich auch jeweils direkt vom Volk gewählt. Kein Organ ist dem anderen über- oder untergeordnet. In der Praxis kann das zu Konflikten führen, wenn etwa ein „starker Bürgermeister“ den Gemeinderat zu dominieren versucht. Umgekehrt neigen auch Gemeinderäte dazu, den ersten Bürgermeister „an die kurze Leine“ zu nehmen, indem sie dessen Kompetenzbereich, vor allem in finanziellen und personalrechtlichen Fragen, außerordentlich eng gestalten. Mitunter kommt es vor, dass ein einfacher Angestellter einer Firma einen größeren Entscheidungsspielraum hat als ein erster Bürgermeister. Das kann nicht Sinn und Zweck der Sache sein.

Zur Kompetenzabgrenzung sollte der Leitgedanke des „Neuen Steuerungsmodells“ – möglichst weitgehende Delegation – herangezogen werden. In das Geschäftsordnungsmuster (GOM) des Bayerischen Gemeindetags ist das bereits eingearbeitet. Dort wird vorgeschlagen, dass der Gemeinderat nur wichtige Grundsatzangelegenheiten selbst entscheiden sollte. Darunter fallen z. B. die in Art. 32 Abs. 2 Satz 2 GO genannten Aufgaben, aber auch solche Angelegenheiten, die aufgrund ihrer Bedeutung für die Gesamtgemeinde vom Gemeinderat entschieden werden sollten (vgl. § 2 GOM). Alle Angelegenheiten, die nicht notwendigerweise im Gemeinderat behandelt werden müssen, sollten auf beschließende Ausschüsse (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 GO) oder auf den ersten Bürgermeister (Art. 37 Abs. 2 GO) zur selbstständigen Entscheidung übertragen werden.

In haushaltsrechtlichen Angelegenheiten wird empfohlen, die Befugnis des ersten Bürgermeisters bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln auf einen Betrag von 3–4 je Einwohner festzusetzen. Der erste Bürgermeister einer Gemeinde mit 3.000 Einwohnern sollte also die Kompetenz haben, im Rahmen der durch Haushaltsplan bereits festgesetzten Beträge im Einzelfall Entscheidungen bis zu einem Betrag von 10.000 treffen zu können. Das ist nicht mit den sog. Verfügungsmitteln des ersten Bürgermeisters zu verwechseln. Hier geht es vielmehr um die sonstigen Haushaltsansätze, z. B. für die Beschaffung von Geräten, Büromaterial usw. Das Budgetrecht des Gemeinderats wird dadurch nicht berührt, weil er im Rahmen der Entscheidung über den Haushaltsplan den zu beachtenden Rahmen vorgibt.

Auch im Nachhinein sollte sich der Gemeinderat große Selbstdisziplin auferlegen. Es geht nicht darum, etwa im Rahmen der Rechnungsprüfung über Beträge von 20, 50 oder 100 zu diskutieren, auch wenn bei solchen kleinen Beträgen in der Regel besondere eigene Erfahrungen eingebracht werden können. Vielmehr gilt es, z. B. bei der Vergabe oder nachträglichen Prüfung großer Bauaufträge in Millionenhöhe besondere Sorgfalt walten zu lassen. Leider zeigt sich in der Praxis, dass mangels eigener Fachkunde solche weitreichenden Entscheidungen oft allein auf der Basis der Ausführungen der Fachleute ohne intensive Diskussion getroffen werden.

Das Neue Steuerungsmodell richtet sich aber auch an den ersten Bürgermeister. Dieser sollte innerhalb der Gemeindeverwaltung in gleicher Weise von seinen Delegationsmöglichkeiten Gebrauch machen. Das setzt natürlich qualifiziertes Personal, Vertrauen und verantwortungsvolle Kontrolle voraus.

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

Die Zusammensetzung des Gemeinderats, insbesondere die Zahl der Gemeinderatsmitglieder (GRM), regelt Art. 31 GO. Sie ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Besonders erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang die sog. Inkompatibilitätsvorschriften. Gemeint sind damit die Regelungen, unter welchen Voraussetzungen jemand dem Gemeinderat nicht angehören kann:

Erinnert sei an dieser Stelle zunächst daran, dass die frühere Regelung, wonach in Gemeinden bis zu 10.000 Einwohnern Ehegatten, Eltern und Kinder sowie Geschwister nicht gleichzeitig dem Gemeinderat angehören konnten, mit Wirkung vom 1.9.2006 aufgehoben wurde. Ehe und Familie werden dadurch nicht mehr schlechter gestellt als nichteheliche Lebensgemeinschaften und eingetragene Lebenspartnerschaften, für die ein solches Verbot schon früher nicht galt.

Inkompatibilität besteht aber für Beamte und leitende oder hauptberufliche Arbeitnehmer der Gemeinde, für Beamte und leitende oder hauptberufliche Arbeitnehmer einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört, für leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 v. H. beteiligt ist (eine Beteiligung am Stimmrecht genügt), und für Beamte und Arbeitnehmer der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats.

„Arbeitnehmer“ im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften ist nicht, wer „überwiegend körperliche Arbeit“ verrichtet (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 GO). Das soll dem Umstand Rechnung tragen, dass nach Art. 137 GG nur die Wählbarkeit von Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst, nicht aber...