Der schweizerische Wohlfahrtsstaat - Zum Ausbau des sozialen Sicherungssystems 1975-2005 (Schriften des Zentrums für Sozialpolitik, Bremen, Band 16)

1 Einleitung (S. 11)

1.1 Problembeschreibung und Forschungsfragen

Der Wohlfahrtsstaat steht heute in der OECD-Welt im Zentrum der politischen Diskussionen und sozialer Konflikte. Er findet zwar eine starke Unterstützung in der Bevölkerung, wird aber gleichzeitig durch eine Vielzahl von politischen, wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen unter Druck gesetzt (Pierson 2001: 410, 448).

Trotz divergierender Ansichten über die zentralen Ursachen besteht heute in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung weitgehend Einigkeit, dass etwa seit Mitte der 1970er Jahre sozioökonomische Herausforderungen und Problemlagen zu einer Atmosphäre der »permanent austerity« beitragen, die sozialpolitische Kürzungsmaßnahmen fördert (Starke 2006: 115).

Damit einher gehe das Ende des »Goldenen Zeitalters des Wohlfahrtsstaates« (ca. 1946–1974) (Flora 1986: XXII), die Hauptexpansionsphase wohlfahrtsstaatlicher Politik in den hoch entwickelten westlichen Ländern. Weitaus umstrittener sind allerdings die Konsequenzen des zunehmenden Anpassungsdrucks für die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung im zeitlich nachfolgenden »Silbernen Zeitalter« (Taylor-Gooby 2002), wobei sich die Diskussion insbesondere um die Frage dreht, ob er zu einem Rückbau des ausgebauten Wohlfahrtsstaates führt (siehe z.B. Allan/Scruggs 2004, Korpi/Palme 2003) oder ob sich der Wohlfahrtsstaat nicht als überraschend beharrlich erweist (siehe z.B. Bouget 2003, Castles 2004, Kittel/Obinger 2003, Pierson 1994, 1996).

Schließlich hat sich der Wohlfahrtsstaat in seiner bereits über 100-jährigen Geschichte »in vielerlei Hinsicht auch bewährt, weil er [bislang] immer wieder in der Lage war, sich ändernden wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen anzupassen« (Carigiet u.a. 2006: 11f., Ergänzung der Autorin).

Ein klassischer Indikator für wohlfahrtsstaatliche Entwicklung sind die finanziellen Aufwendungen für die soziale Sicherheit, also die Sozialausgaben in Relation zum Bruttoinlandsprodukt. Betrachtet man diese für das »Silberne Zeitalter« (seit 1975) im OECD-Vergleich (siehe Grafik 1), fällt zunächst auf, dass sie allgemein auf wohlfahrtstaatliche Entwicklung jenseits von Rückbau oder bloßer Beharrlichkeit hindeuten. Speziell fällt vor allem das unüblich hohe Ausgabenwachstum der Schweiz ins Auge.

Entsprach die Sozialleistungsquote der Schweiz bis Anfang der 1990er Jahre noch jener der englischsprachigen Länder, so verzeichnet die Schweiz seither ein im internationalen Vergleich auffälliges Ausgabenwachstum, das sie Anfang des neuen Jahrtausends fast auf Augenhöhe mit anderen kontinentalen Wohlfahrtsstaaten brachte.

Gleichzeitig ist auch das relative Gewicht des schweizerischen Wohlfahrtsstaates, also der prozentuale Anteil der Sozialausgaben an den gesamten öffentlichen Ausgaben, im Zeitverlauf größer geworden (siehe Obinger u.a. 2005b: 163).

Vor dem Hintergrund der Diskussionen um wohlfahrtsstaatliche Politik im »Silbernen Zeitalter« ergibt sich also ein Puzzle, spricht doch gerade die Entwicklung der schweizerischen Sozialausgaben weder für einen Rückbau noch für einen bloßen Erhalt der bestehenden Sozialprogramme. Dagegen vermittelt sie den Eindruck einer den zentralen Annahmen der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung entgegenlaufenden Expansion des schweizerischen Wohlfahrtsstaates im »Silbernen Zeitalter«.

Ein Blick auf die programmspezifischen Sozialausgaben der Schweiz ergibt zwar ein differenzierteres Bild (siehe Grafik 2), dieses widerspricht allerdings nicht dem durch die unbereinigten Ausgabendaten gewonnenen Eindruck wohlfahrtsstaatlicher Expansion im »Silbernen Zeitalter«. So zeigen auch die Pro-Kopf-Aufwendungen für soziale Sicherheit ein kontinuierliches Wachstum, insbesondere in den 1990er Jahren.

Auch die bereinigten Ausgaben im Bereich der Rentenversicherung (für Personen ab 65 Jahren) nahmen stetig zu, während sich die weitaus stärker vom Konjunkturzyklus geprägten Ausgaben für aktive und passive Arbeitsmarktpolitik pro Arbeitslosen als deutlich volatiler erwiesen. Die Pro-Kopf-Gesundheitsausgaben schließlich blieben in der Untersuchungsperiode weitgehend konstant, liefern aber definitiv keinen Beleg für einen Rückbau. Leider sind Daten für die familienpolitischen Ausgaben der Schweiz nicht verfügbar, zumindest nicht für den gesamten Zeitraum 1975 bis 2005. Zusammengenommen kann die Ausgabenentwicklung für soziale Sicherheit in der Schweiz als Indiz dafür verstanden werden, dass es sich bei ihr um einen »extreme case« (Collier/Mahoney 1996) handelt.

Indes weisen Ausgabendaten mehrere Schwächen auf, die dagegen sprechen, eine Bewertung wohlfahrtsstaatlicher Reformen ausschließlich quantitativ vorzunehmen. Zunächst gibt es verschiedene Wege, um sozialpolitische Ziele zu erreichen, und Ausgabendaten sagen nur wenig darüber aus, wie und für wen das Geld ausgegeben wird (Allan/Scruggs 2004).