Verwaltungsinterner Unionsrechtsschutz - Kohärenter Rechtsschutz durch Einführung eines Widerspruchskammermodells für die Europäische Kommission

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Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

A. Bewährung der Rechtsgemeinschaft durch Rechtsschutz

I. Reformdiskussionen

II. Eine Frage der Kohärenz

B. Gang der Darstellung

Erster Teil: Die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes

A. Primärrechtliche Grundkoordinaten des Unionsrechtsschutzes

I. Die Garantie effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes

1. Normative Basis

2. Materieller Gewährleistungsinhalt: Wirksamer Rechtsschutz

a) Rechtsweggebot

b) Anspruch auf ein Gericht

c) Beachtung rechtsstaatlicher Verfahrensmaximen

3. Monopolisierung des Unionsrechtsschutzes beim EuGH?

II. Elemente außergerichtlichen Unionsrechtsschutzes

III. Fazit

B. Sekundärrechtliche Ausdiversifizierungsprozesse

I. Zum Begriff der Ausdiversifizierung

II. Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges auf Unionsebene

1. Ursprüngliche Vollzugskonzeption

a) Indirekter Vollzug des Unionsrechts durch nationale Behörden

b) Direkter Vollzug des Unionsrechts durch supranationale Behörden

2. Erscheinungsformen der Ausdiversifizierung

a) Ausweitung des Direktvollzuges

b) Etablierung von Agenturen

aa) Rechtsgrundlagen

bb) Bestandsaufnahme und Klassifizierung

(1) Regulierungsagenturen

(2) Exekutivagenturen

3. Die Meroni-Doktrin als Grenze der Ausdiversifizierung des Verwaltungsvollzuges?

a) Ursprünglicher Aussagegehalt

b) Folgerechtsprechung

aa) Das Urteil in Rs. Van der Vecht vom 5. Dezember 1967

bb) Das Gutachten zum Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt vom 26. April 1977

cc) Das Urteil in der Rs. Romano vom 14. Mai 1981

dd) Das Urteil in der Rs. Tralli vom 26. Mai 2005

ee) Das Urteil in den verb. Rs. Alliance for Natural Health u.a. vom 12. Juli 2005

ff) Das ESMA-Urteil vom 22. Januar 2014

(1) Erster Klagegrund: Verstoß gegen die in den Meroni-Urteilen genannten Grundsätze für die Übertragung von Befugnissen

(2) Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen einen im Urteil Romano aufgestellten Grundsatz

(3) Dritter Klagegrund: Unvereinbarkeit der Übertragung von Befugnissenmit den Art. 290 und 291 AEUV

(4) Vierter Klagegrund: Verstoß gegen Art. 114 AEUV

(5) Schlussanträge des Generalanwalts

(6) Würdigung durch den Gerichtshof

gg) Das Urteil in der Rs. Spanien/Parlament und Rat vom 5. Mai 2015

hh) Fazit: Neudeutung der Meroni-Doktrin als Kompensationsrelation

c) Meinungsstand in der Literatur

aa) Strenge Auslegung der Meroni-Doktrin

bb) Relativierende Auslegung der Meroni-Doktrin

d) Stellungnahme

III. Ausdiversifizierung des Verwaltungsrechtsschutzes auf Unionsebene

1. Agenturverwaltungshandeln als Herausforderung für den Unionsrechtsschutz

a) Ursprünglich kein gerichtlicher Rechtsschutz

b) Die Sogelma-Entscheidung des EuG

c) Rechtsschutzerweiterung durch den Vertrag von Lissabon: Art. 263 Abs. 1 S. 2 AEUV

2. Evolution spezifischer Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Agenturen

a) Rechtsbeschwerdemodell

b) Aufsichtsbeschwerdemodell

c) Direktklagemodell

d) Widerspruchskammermodell

e) Kombinationsmodelle

f) Modelle mit punktuellen Rechtsschutzregelungen

3. Stagnation der Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber dem Verwaltungshandeln der Kommission

C. Ergebnis

Zweiter Teil: Ein imperfekter Quantensprung

A. „Die notwendige Kohärenz des vom Vertrag geschaffenen Rechtsschutzsystems“

I. Rechtsschutzkohärenz als föderales Prinzip?

1. Reichweitenbegrenzung des mitgliedstaatlichen Rechtsschutzauftrags

2. Europäisierung einzelner Institute des nationalen Prozessrechts

a) Einstweiliger Rechtsschutz

b) Mitgliedstaatliche Einstandspflichten im Staatshaftungsrecht

c) Gerichtliche Kontrolldichte

d) Rechtskraft

3. Bewertung: Die Kohärenzkautele des EuGH als selbsterfüllende Prophezeiung

II. Gegenmodell: Rechtsschutzkohärenz als unionales Prinzip

1. Etymologie des Kohärenzbegriffs

2. Primärrechtliche Kohärenzaussagen

a) Allgemeine Aussagen zur Kohärenz von Politiken und Maßnahmen der Union

aa) Art. 13 Abs. 1 EUV

bb) Art. 7 AEUV

(1) Systematische Funktion

(2) Materieller Gehalt

(3) Adressat

(4) Keine Kompetenzgrundlage

(5) Justiziabilität und Kontrolldichte

b) Spezielle Kohärenzaussagen für einzelne Politikfelder

aa) Auswärtiges Handeln

bb) Katastrophenschutz

cc) Forschungspolitik

c) Kohärenz des Unionsrechts

aa) Art. 256 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV

bb) Art. 256 Abs. 3 AEUV

(1) Überprüfung durch den EuGH nach Verweisung durch das EuG

(2) Überprüfung durch den EuGH auf eigene Initiative

cc) Art. 349 Abs. 3 AEUV

3. Schlussfolgerungen: Kohärenzwahrung als legitimierende Kraft für die Ausdiversifizierung des Unionsrechtsschutzes

B. Kohärenz des ausdiversifizierten Unionsrechtsschutzes

I. Effektivität des Rechtsschutzes als überwölbende Zielvorgabe

1. Zur Effektivität des Aufsichtsbeschwerdemodells

a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs

b) Kontrolldichte

c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung

d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung

e) Postulationsfähigkeit

f) Verfahrensdauer

2. Zur Effektivität des Widerspruchskammermodells

a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs

b) Kontrolldichte

c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung

d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung

e) Postulationsfähigkeit

f) Verfahrensdauer und Befriedungswirkung

aa) Weitgehendes Erkenntnisproblem

bb) Das Beschwerdekammersystem des HABM als Haupterkenntnisquelle

cc) Zusätzlicher Beschleunigungseffekt durch vorgeschaltetes Rechtsbeschwerdemodell

3. Zur Effektivität des Direktklagemodells

a) Suspensiveffekt des Rechtsbehelfs

b) Kontrolldichte

c) Unmittelbarkeit der Rechtsschutzentscheidung

d) Änderungsbefugnis bezüglich der angefochtenen Entscheidung

e) Postulationsfähigkeit

f) Verfahrensdauer

4. Ergebnis: Unwucht in der Effektivität des Unionsrechtsschutzes

a) Erste Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe innerhalb des Agenturwesens

b) Zweite Problemebene: Unterschiedlich effektive Rechtsbehelfe zur Anfechtung von Agentur- und Kommissionsverwaltungshandeln

II. Kohärenzurteil

1. Fortwährende Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Agenturen

2. Verlorengegangene Rechtsschutzkohärenz in Bezug auf die Anfechtbarkeit des Verwaltungshandelns der Kommission

3. Fazit

Dritter Teil: Überlegungen zur Wiederherstellung verlorengegangener Rechtsschutzkohärenz

A. Demontage oder Expansion verwaltungsinterner Rechtsbehelfe?

B. Primärrechtlicher Rahmen

I. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

II. Potenzielle Ermächtigungsgrundlagen

1. Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Art. 47 GRCh)

2. Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 GRCh)

3. Wert der Rechtsstaatlichkeit (Art. 2 EUV)

4. Europäische Verwaltung (Art. 298 AEUV)

a) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer offenen Verwaltung

b) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer effizienten Verwaltung

c) Verwaltungsinterner Rechtsschutz als Merkmal einer unabhängigen Verwaltung

5. Flexibilitätsklausel (Art. 352 AEUV)

III. Ergebnis

C. Suche nach einem geeigneten Rechtsschutzmodell

I. Institutionelle Erwägungen

1. Ausscheiden des Modells der Aufsichtsbeschwerde

2. Rechtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell als verbleibende Alternativen

II. Historisch-vergleichende Erwägungen

1. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Deutschland

a) Ausgangspunkt: Zivilprozessualer Verwaltungsrechtsschutz

b) Der Rekurs als Frühform des Aufsichtsbeschwerdemodells

c) Kommissionale Verwaltungskontrolle als Frühform des Widerspruchskammermodells

d) Zurückdrängung des Widerspruchskammermodells durch den Aufbau einer Verwaltungsgerichtsbarkeit

aa) Evolution einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit

bb) Konsolidierungsphase des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes

cc) Verwaltungsinterner Rechtsschutz in der Bundesrepublik Deutschland

(1) § 72 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells

(2) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO als Ausprägung des Aufsichtsbeschwerdemodells

(3) § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 VwGO als Ausprägung des Rechtsbeschwerdemodells

(4) § 73 Abs. 2 VwGO als Ausprägung des Widerspruchskammermodells

dd) Aktuelle Diskussion um die Leistungsfähigkeit verwaltungsinterner Rechtsschutzmodelle

e) Fazit

2. Verwaltungsinterner Rechtsschutz in Frankreich

a) Grundlagen

b) Zweigeteiltes System verwaltungsinternen Rechtsschutzes

aa) Der fakultative recours administratif

bb) Der obligatorische recours administratif

c) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes

aa) Recours gracieux: Rechtsbeschwerdemodell

bb) Recours hiérarchique: Aufsichtsbeschwerde- oder Widerspruchskammermodell

(1) Hierarchisch übergeordnete Behörden als Aufsichtsbeschwerdestellen

(2) Commissions administratives contentieuses als Widerspruchskammern

(3) Autorités administratives indépendantes als Widerspruchskammern

d) Fazit

3. Verwaltungsinterner Rechtsschutz im Vereinigten Königreich

a) Gerichtszentrierte Rechtstradition des common law

b) Modelle verwaltungsinternen Rechtsschutzes

aa) Internal review als Rechtsbeschwerdemodell

bb) Tribunals als Ausprägung des Widerspruchskammermodells

(1) Stellung im System des Verwaltungsrechtsschutzes

(2) Ungeordnete tribunal landscape vor der Reform des Jahres 2007

(3) Vereinheitlichung durch den Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007

c) Fazit

4. Ergebnis: Das Widerspruchskammermodell als Funktionsäquivalent einer ausdifferenzierten öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeit

III. Schlussfolgerungen

Vierter Teil: Ein Widerspruchskammermodell für die Europäische Kommission

A. Grundzüge des Widerspruchsverfahrens

I. Obligatorisches oder fakultatives Widerspruchsverfahren?

1. Diskussion im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht

2. Übertragung des Diskussionsstandes auf die EU-Eigenverwaltung

II. Widerspruchsfähige Entscheidungen

III. Einlegung und Begründung des Widerspruchs

IV. Suspensiveffekt des Widerspruchs

V. Integration eines Rechtsbeschwerdemodells

VI. Entscheidung über den Widerspruch und Möglichkeit der reformatio in peius

VII. Das EuG als Rechtsmittelinstanz für Entscheidungen der Widerspruchskammern

VIII. Notwendigkeit einer Vorlageberechtigung der Widerspruchskammern gemäß Art. 267 AEUV

1. Fehlende Vorlageberechtigung de lege lata

2. Regelungslücke und Anpassung des Art. 267 AEUV

B. Organisatorische Aspekte

I. Ein System aus mehreren Widerspruchskammern

II. Mögliche Anknüpfungspunkte

1. Das Kabinettsystem der Kommission

2. Die Generaldirektionen und Dienststellen der Kommission

III. Gemeinsames Präsidium aller Widerspruchskammern

1. Aufgaben und Stellung des Präsidenten

2. Weitere Präsidiumsmitglieder

IV. Besetzung der einzelnen Widerspruchskammern

V. Amtszeit und rechtliche Stellung der Kammermitglieder

VI. Einrichtung einer „Großen Widerspruchskammer“

1. Intention: Praxisharmonisierung

2. Besetzung

3. Zuweisungskriterien

4. Zuweisungszuständigkeit

5. Wirkung der Zuweisungsentscheidung

6. Entscheidungsbefugnisse

7. Beratungsablauf

VIII. Organisationsschema

VII. Geschäftsstelle, Dienststelle Unterstützung, Beratender Ausschuss

C. Das Widerspruchskammermodell im Gesamtkontext der Integration

I. Rechtspolitische Implikationen

1. Das Widerspruchskammermodell im Kontext der zunehmenden Verlagerung von Verwaltungskompetenzen auf die Unionsebene

a) Problemlage

b) Das Widerspruchskammermodell als „Widerlager“ einer immer mächtigeren EU-Eigenverwaltung

2. Das Widerspruchskammermodell im Kontext unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im EU-Kartellrecht

a) Problemlage

b) Unionsgerichtliche Kontrolldefizite

aa) Widersprüchliche Tendenzen bei der Überprüfung des Kommissionsermessens

bb) Lange Verfahrensdauer in Wettbewerbssachen

cc) Praktisch kein Suspensiveffekt bei der Anfechtung von Bußgeldentscheidungen

c) Das Widerspruchskammermodell als Kompensation unionsgerichtlicher Kontrolldefizite im Wettbewerbsrecht

3. Das Widerspruchskammermodell im Kontext des Reformdrucks auf die Unionsgerichtsbarkeit

a) Problemlage

b) Bisherige Reformvorschläge

aa) Errichtung von Fachgerichten

bb) Erhöhung der Richterzahl beim EuG

c) Das Widerspruchskammermodell als unerschlossenes Entlastungspotenzial für die Unionsgerichtsbarkeit

II. Ausblick auf das künftige Verhältnis von Widerspruchskammern und Fachgerichten

1. Das Widerspruchskammermodell als bloßer Zwischenschritt auf dem Weg zu einer ausdifferenzierten EU-Fachgerichtsbarkeit?

a) Anspruch und Wirklichkeit des Art. 257 AEUV

b) Position des Gerichtshofs

2. Bewertung

III. Ergebnis

Fünfter Teil: Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Personen- und Sachregister