Grundrechtsschutz durch Legislativverfahren - Grundrechtlich induzierte Prozeduralisierung der Gesetzgebung und ihrer Kontrolle im Verfassungs- und Unionsrecht

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Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Einleitung und Gang der Untersuchung

Kapitel 1: Gesetzgeberische Rationalität in Rechtsprechung und Literatur – eine kritische Bestandsaufnahme

A. Verfassungsrechtliche Bindungen

I. Rechtsprechung des BVerfG und der Landesverfassungsgerichte

1. Systemkonsistenz: Gebote der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Widerspruchsfreiheit

2. Gebote der Bestimmtheit, Normenklarheit und Normenwahrheit

3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen

a) Ablehnende Judikate

b) Kontextspezifische Herausbildung prozeduraler Sorgfaltsanforderungen

aa) Planungs? und Strukturentscheidungen

(1) Kommunale Neugliederungen

(2) Hochschulstrukturentscheidungen

(3) Kreditaufnahme bei Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG a. F

(4) Fachplanerische Entscheidungen durch förmliches Gesetz

bb) Gesetzgeberische Prognoseentscheidungen

(1) Wirtschaftsbezogene Regelungen

(2) Ausfüllung des Asylgrundrechts nach Art. 16a GG

(3) Wahlrechtliche Sperrklauseln

(4) Finanzausgleichsgesetze

(5) Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG

cc) Typisierende Differenzierungen

dd) Konkretisierung grundrechtlicher Schutzpflichtgehalte

ee) Konkretisierung grundrechtlicher Leistungsgehalte

(1) Hartz IV-Gesetzgebung I

(2) Professorenbesoldung

(3) Asylbewerberleistungsgesetz und Hartz IV-Gesetzgebung II

(4) Richterbesoldung und Besoldungsordnung A

(5) Privatschulfinanzierung

c) Bewertung und Fazit

II. Literatur

1. Systemkonsistenz: Gebote der Systemgerechtigkeit, Folgerichtigkeit und Widerspruchsfreiheit

2. Gebote der Bestimmtheit, Normenklarheit und Normenwahrheit

3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen

a) Antipoden Schwerdtfeger und Geiger / Schlaich

aa) „Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht“

bb) „Der Gesetzgeber schuldet gar nichts anderes als das Gesetz.“

b) Status quo

aa) Gegner

bb) Befürworter

(1) Beratungspflicht aus Art. 76 Abs. 3 S. 6 GG als Begründungsansatz

(2) Demokratiezentrierte Begründungsansätze

(3) Rechtsstaatszentrierte Begründungsansätze

(4) Grundrechtsbezogene Begründungsansätze

cc) Relativierungen

(1) Echte Pflichten mit beschränktem Umfang

(2) Bedürfnis nach einfachrechtlicher Konkretisierung

(3) Obliegenheit, Darlegungslast, Beweislast

c) Fazit

B. Unionsrechtliche Bindungen

I. Untersuchungsgegenstand

II. Rechtsprechung des EuGH

1. Gebot der Kohärenz

2. Gebot der Bestimmtheit

a) Inhaltliche Direktiven

b) Bindung der Mitgliedstaaten

3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen

a) Äußere Anforderungen an das Rechtsetzungsverfahren

b) Begründungspflicht

aa) Art. 296 Abs. 2 AEUV

(1) Inhaltliche Direktiven

(2) Bindung der Mitgliedstaaten

bb) Art. 41 Abs. 2 lit. c EuGRCh

cc) Art. 47 EuGRCh

dd) Allgemeine Rechtsgrundsätze

ee) Fazit

c) Verhältnismäßigkeit im Unionsrecht

aa) Allgemeiner Rechtsgrundsatz

(1) Prozedurale Bezüge

(2) Bindung der Mitgliedstaaten

bb) Beschränkung der Grundfreiheiten

cc) Eingriffe in Unionsgrundrechte

(1) Rechtssache Schecke GbR und Eifert

(2) Rechtssachen Spanien / Rat, Vodafone u. a. sowie Afton Chemical

(3) Rechtssache Schwarz

(4) Folgerungen für das nationale Gesetzgebungsverfahren

III. Literatur

1. Gebot der Kohärenz

2. Gebot der Bestimmtheit

3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen

a) Derivative Normativität mittels Selbstbindung

b) Originäre primärrechtliche Normativität

c) Unbewältigte Aspekte

4. Fazit

IV. Fazit: Bindungswirkung für den deutschen Gesetzgeber

C. Abschließende Bewertung

I. Rationalität und Transparenz als unbestimmte Grundbegriffe der Diskussion

II. Dogmatische Anschlussfähigkeit als Kernfrage

1. Gebote der Folgerichtigkeit, Bestimmtheit, Normenklarheit, Normenwahrheit

2. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen

Kapitel 2: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten

A. Das Demokratieprinzip als untauglicher Maßstab

I. Gesetzgebungsprozedurale Gehalte des Demokratieprinzips

1. Klassische Auslegung des Demokratieprinzips unter dem Grundgesetz

a) Ausgangspunkt: „Legitimationsketten“

b) Materiale Weiterungen: Politische Willensbildung in der Demokratie

2. Alternative Konzeptionen

a) Partizipative Demokratietheorien

b) Deliberative Demokratietheorien

c) Pluralistische Demokratietheorien

d) Rechtswissenschaftliche Rezeption

aa) Partizipationsbezogene Deutung demokratischer Legitimation

bb) Akzeptanz als Quelle demokratischer Legitimation

cc) Weitere output-orientierte Deutungsansätze

dd) Fazit

II. Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes in seinem normativen, eigenständigen Gehalt

1. Verfassungsrechtlicher Begriff der Demokratie

2. Repräsentative Demokratie des Grundgesetzes

3. Selbstständiger, isolierter Gehalt des grundgesetzlichen Demokratieprinzips

4. Polarisierung zu Rechtsstaatsprinzip und Grundrechten

5. Fazit

III. Öffentlichkeit und Transparenz als Ausprägung des Demokratieprinzips

1. Traditionelle Herleitungen

2. Akzessorietät und Relativität des Gebots der Öffentlichkeit und Transparenz

3. Implikationen des Informationsfreiheitsrechts

4. Transparenz als Querschnittsbegriff

IV. Fazit

B. Das Rechtsstaatsprinzip als untauglicher Maßstab

I. Konkretisierungsbedürfnis

II. Allgemeine Verfassungsbindung des Gesetzgebers

III. Gesetzesbindung der Verwaltung

IV. Rechtssicherheit

V. Gewaltenteilung

VI. Verfahrensrechtliches Fairnessgebot

VII. Verhältnismäßigkeit als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips?

VIII. Grundrechte als spezifische und eigenständige Gewährleistung

IX. Fazit

C. Die Grundrechte als tauglicher Maßstab

I. Grundrechtliche Ansatzpunkte prima facie

1. Verhältnismäßigkeit und grundrechtlich induzierte Kontrolldichte

2. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes und grundrechtliche Gesetzesvorbehalte

3. Freiheitssichernde Funktion

4. Fazit

II. Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren: Bestandsaufnahme

1. Konkretisierungsbedürfnis

2. Eingeführte Systematisierungen und Typisierungen

a) Grobdifferenzierung

aa) Nach Schmidt-Aßmann

bb) Nach Ossenbühl

b) Differenzierung nach Verfahren und Organisation

3. Grundrechtsschutz durch Verfahren im Staat-Bürger-Verhältnis

a) Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG

b) Garantie rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG

c) Allgemeine Rechtsschutzdimension der Grundrechte

d) Menschenwürdegarantie nach Art. 1 Abs. 1 GG

e) Fazit

III. Rekonstruktion: Grundrechtsschutz durch Legislativverfahren

1. Grundgesetzlicher Raum für Fortentwicklungen

2. Wurzel des Grundrechtsschutzes durch Verfahren in der BVerfG-Rechtsprechung

a) Institutionalisierung der Freiheitswahrnehmung in Gruppen

b) Allgemeine Grundrechtsbindung

c) Kompensation geringer materieller Direktionskraft

d) Grundrechtliche Schutzpflicht

e) Kompensation ineffektiven Rechtsschutzes

f) Fazit

3. Anschlussfähige Grundkonzeptionen im Schrifttum

a) Allgemeine Grundrechtsbindung und Prinzipientheorie der Grundrechte

b) Kompensation schwacher materiell-rechtlicher Maßstäblichkeit, Konkretisierungs? und Abgrenzungsbedürftigkeit der Grundrechte

aa) „Grundrechte als Verfahrensgarantien“ bei Goerlich

bb) „Status activus processualis“ bei Häberle

cc) „Grundrechtliches Vorverfahren“ bei Britz

dd) „Ausgleichsvorbereitende Vorschaltverfahren“ bei Lerche

ee) „Obliegenheit zum Nachdenken als Folge notwendiger Verfassungskonkretisierung“ bei Bickenbach

4. Fortentwicklung

a) Grundrechtsberührende Gesetzgebung: Konkretisierung, Abwägung, Planung

aa) Normative Grundrechtskonkretisierung

(1) Primäre Konkretisierung

(2) Sekundäre Konkretisierung

bb) Verhältnismäßiger Ausgleich als Direktive der Konkretisierung

cc) Geringe materiell-rechtliche Maßstäblichkeit

dd) Planerische Züge der Gesetzgebung

ee) Fazit

b) Kritik des Abwägungsmodells und seiner prinzipientheoretischen Überformung

aa) Identifikation von Prinzip und Optimierungsgebot

bb) Normativer oder nur empirischer Gehalt des Prinzipiencharakters?

(1) Folgerungen für das Konzept prozeduraler Sorgfaltsanforderungen

(2) Interpretatorische Fundierung von Abwägungs? und Konkretisierungsbedürftigkeit, geringer materiell-rechtlicher Maßstäblichkeit der Grundrechte

(3) Abwägungsfeste Grundrechte als integrierbare Ausnahme

(4) Fazit

cc) Grundrechtliche Überlagerung der Rechtsordnung und Kompetenzusurpation des BVerfG?

dd) Verlust grundrechtlicher Normativität?

ee) Rationalitätsdefizit der Abwägung und alternative Grundrechtskonzeptionen

(1) Kritik des Abwägungsmodells

(2) Grundrechtlicher Gewährleistungsgehalt

(a) Konzeptionelle Grundlinien

(b) Einwände

(c) Folgerungen für den hiesigen Ansatz

(3) Modifizierte Verhältnismäßigkeitsprüfung

(a) Grenze des objektiven Wesensgehalts und der subjektiven Zumutbarkeit

(b) Reduktion auf die Stufen der Geeignetheit und Erforderlichkeit

(4) Fazit

c) Spezifika der Gesetzgebung

aa) Abschließende Verfahrensregelung in Art. 19 Abs. 1 S. 2, Art. 40 Abs. 1 S. 2, Art. 42 Abs. 1, 2, Art. 76 ff. GG?

bb) Mangelnde Praktikabilität einer weiteren Verrechtlichung?

cc) Rein verfassungspolitischer Charakter von Rationalität und Kompensation?

dd) Distanzcharakter des Gesetzgebungsverfahrens?

ee) Rein politisch-gestalterischer Charakter der Gesetzgebung?

(1) Demokratisch legitimierte Souveränität des Gesetzgebers?

(2) Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Parlaments?

(3) Spezifische Funktionsmechanismen der Legislative mit „politischer Rationalität“?

(a) Überzeichnete Kontrastierung von Recht und Politik, von Exekutive und Legislative, von Rechtsanwendung und Rechtsetzung

(b) Konzeptionelle Integration von Realitäten politisch-gestalterischen Handelns: Gegenstandsadäquate Modifikation des Abwägungsgebots

(aa) Breite und Tiefe der Tatsachen? und Interessenermittlung

(bb) Tatsachen? und Interessenbewertung

(cc) Raum für den „politischen Kompromiss“

(dd) Fazit

(c) Spiegelung in der Kompetenzordnung von Legislative und BVerfG

(aa) Funktionell-rechtliche Ausdeutung

(bb) Differenz von Handlungs? und Kontrollnorm

(cc) Judicial self-restraint und political question doctrine

(dd) Fazit

5. Fazit: Querschnittsfunktion des Grundrechtsschutzes durch Legislativverfahren im status negativus processualis und status positivus processualis

a) Grundrechtsfunktionen: Querschnittsfunktion des Grundrechtsschutzes durch Legislativverfahren

aa) Abwehrrechtliche Dimension

bb) Leistungs? bzw. teilhaberechtliche Dimension

cc) Schutzpflicht-Dimension

dd) Institutsgarantien

ee) Fazit

b) Statuslehren: Status negativus processualis und status positivus processualis

D. Ergebnis: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten

Kapitel 3: Eigenwert grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und Folgerungen für verfassungsgerichtliche Kontrolle, Rechtstheorie und Methodenlehre

A. Eigenwert und Fehlerfolgenregime grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen

I. Eigenwert aus subjektiv-rechtlicher Verankerung i. V. m. Art. 19 Abs. 4 GG

II. Eigenwert aus subjektiv-rechtlicher Verankerung i. V. m. Grundsätzen der Elfes-Rechtsprechung

III. Eigenwert aus den Funktionen prozeduraler Sorgfaltsanforderungen im Gesetzgebungsverfahren

1. Richtigkeitsfunktion

2. Selbstkontrollfunktion

3. Konkretisierungsfunktion

a) Grundlegung

b) Grundrechtsdogmatischer Rückbezug

4. Fazit

IV. Exemplifizierung des Fehlerfolgenregimes anhand verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorbilder

1. Fehlerfolgenregime des § 46 VwVfG

2. Fehlerfolgenregime des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB

V. Fehlerfolgenregime im verfassungsrechtlichen Spannungsfeld von Verfassungsmäßigkeit, Rechtssicherheit und Effektivität staatlichen Handelns

1. Ansätze der weiteren relativierenden Abwägung von Fehlerfolgen

2. Einwände

VI. Fazit

B. Folgerungen: Verfassungsgerichtliche Kontrolle

I. Alternative Kombination von Verfahrens? und Ergebniskontrolle

II. Kontrollperspektiven: Ex ante und ex post

1. Verfahrensbezogene Kontrolle: Zeitpunkt des ursprünglichen Gesetzeserlasses

a) Grundlegung

b) Keine zeitliche Dynamisierung durch Beobachtungspflichten

aa) Gesetzgebungsprozedurale Deutung legislativer Regelungsbeobachtung

bb) Fehlender Pflichtcharakter

2. Ergebnisbezogene Kontrolle: Zeitpunkt der verfassungsgerichtlichen Entscheidung

a) Grundlegung

b) Zeitliche Dynamisierung durch Nachbesserungspflichten

3. Fazit

III. Tenorierung: Keine pauschale Modifikation bei Verfahrensfehlern

1. Appellentscheidung

2. Unvereinbarerklärung

a) Vermeidung einer noch weiter gehenden Verfassungswidrigkeit

b) Mehrere Abhilfemöglichkeiten für den Gesetzgeber

3. Fazit

IV. Fehlertypenlehre: Vorgangs? und ergebnisbezogene Fehler

1. Vorgangsbezogen: Abwägungsausfall und Abwägungsdefizit

2. Vorgangsbezogen: Abwägungsausfall und Abwägungsfehleinschätzung

3. Vorgangsbezogen: Fehlende oder mangelhafte Alternativenbetrachtung

4. Ergebnisbezogen: Abwägungsdisproportionalität

5. Fazit: Keine Fehlerkongruenz von vorgangsbezogener und ergebnisbezogener Kontrolle

C. Folgerungen: Rechtstheorie und Methodenlehre

I. Verhältnis von formellem und materiellem Recht

II. Methodik der Gesetzesauslegung

1. Sogenannte subjektive und objektive Auslegungstheorien

2. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen: Vorbedingung der Gesetzesauslegung?

3. Prozedurale Sorgfaltsanforderungen: Konsequenzen für die Gesetzesauslegung

4. Verfassungskonforme bzw. normerhaltende Auslegung

D. Ergebnis

Kapitel 4: Unionsrechtliche Perspektive

A. Primärrechtlicher Ort prozeduraler Sorgfaltsanforderungen

I. Spezifika des unionsrechtlichen Demokratieprinzips

1. Demokratiezentrierte Begründung und Bindung der nationalen Gesetzgeber

2. Primärrechtliche Konkretisierung des unionsrechtlichen Demokratiemodells

a) Gesetzgebungsprozedurale Gehalte

b) Primat des Repräsentationsprinzips

3. Das unionsrechtliche Transparenzgebot

4. Fazit

II. Begrenzte Direktionskraft der Rechtsstaatlichkeit

III. Grundrechtliche und grundfreiheitliche Einfassung

1. Grundrechte

a) Grundrechtsschutz durch Verfahren im Unionsrecht

b) Erstreckung auf Verfahren legislativer Rechtsetzung im Anwendungsbereich des Unionsrechts

aa) Charakteristika grundrechtsberührender Gesetzgebung im Anwendungsbereich des Unionsrechts

bb) Spezifika legislativer Rechtsetzung aus unionsrechtlicher Perspektive

cc) Nationale Verfassungs? und Verfahrensautonomie

c) Fazit: Grundrechtsdogmatische Einfassung

2. Grundfreiheiten

a) Grundfreiheitsschutz durch Verfahren

b) Parallelen zur grundrechtsdogmatischen Konzeptualisierung

IV. Fazit

B. Eigenwert unionsgrundrechtlich und grundfreiheitlich induzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und gerichtliche Kontrolle

I. Funktionalität prozeduraler Sorgfaltsanforderungen

1. Richtigkeits? und Selbstkontrollfunktion

2. Konkretisierungsfunktion

a) Anerkennung in der Unionsrechtsordnung

b) Rückbezug zum Vorbehalt des Gesetzes

II. Fehlerfolgenrecht und gerichtliche Kontrolle

C. Ergebnis

Zusammenfassung in Thesen

Kapitel 1: Gesetzgeberische Rationalität in Rechtsprechung und Literatur – eine kritische Bestandsaufnahme

Kapitel 2: Grundrechtliche Fundierung gesetzgeberischer Verfahrenspflichten

Kapitel 3: Eigenwert grundrechtsinduzierter prozeduraler Sorgfaltsanforderungen und Folgerungen für verfassungsgerichtliche Kontrolle, Rechtstheorie und Methodenlehre

Kapitel 4: Unionsrechtliche Perspektive

Literaturverzeichnis

Sachregister