'Warum tun die das?' - Governanceanalysen zum Steuerungshandeln in der Schulentwicklung

II Akteure – Steuerungs-Intentionen, -Handlungen und -Wirkungen (S. 49-50)

Roman Langer

Warum haben die PISA gemacht? Ein Bericht über einen emergenten Effekt internationaler politischer Auseinandersetzungen 1 Einleitung: Eine Governance-Dynamik auf höchster Ebene führt zu PISA Warum gibt es eigentlich PISA (Programme for International Student Assessment)? Wer hat sich das ausgedacht? Welche Gründe hatte er dafür, PISA zu entwickeln und zu installieren? Auf welche Probleme versuchte er mit PISA zu reagieren, und welche Ziele wollte er mit PISA erreichen?

Wer eine Antwort auf diese Fragen sucht, stellt zunächst fest, dass sie reichlich dünn gesät sind. Es gibt Unmengen an Literatur zu, über, für und wider PISA, man hat den Eindruck, fast jede zweite Schul- und Bildungsforschungsstudie nähme auf PISA Bezug, und Reformvorschläge, die mit PISA Ergebnissen begründet werden, sind inzwischen Legion. Aber dieser Berg von Büchern und Aufsätzen wirkt wie ein Heuhaufen, in dem sich wenige Nadeln gründlich versteckt haben, sobald man fragt: Warum sollen sich Schüler und Lehrer an PISA beteiligen? Wer hat PISA erfunden und wozu? Welche Interessen wurden damit verfolgt? Der vorliegende Beitrag referiert das Ergebnis einer Literaturrecherche zu diesen Fragen.

Er zeigt, dass die Wurzeln von PISA erstaunlich weit zurück reichen, bis in die späten 50er Jahre des vergangenen Jahrhunderts hinein, und dass sich der Entstehungsprozess in drei strukturell ähnlichen Phasen abgespielt hat. Treibende Kräfte waren mächtige westliche Staaten – zunächst vor allem die U.S.A., später auch bedeutende EU-Staaten – die mit bildungspolitischen Initiativen jeweils auf vermutete Bedrohungen ihrer politisch-ökonomischen Vormachtstellung reagierten. Richtung und Form des Prozesses ergaben sich dann aus wechselseitigen politischen Reaktionen zwischen Staatsregierungen und internationalen Organisationen.

Damit liegt ein klassischer Fall einer Governance- Dynamik vor, die sich allerdings fast ausschließlich auf „höchster Ebene" abspielt: Das in Bildungsinstitutionen arbeitende „Fußvolk" spielte in diesem Prozess nahezu gar keine Rolle, jedenfalls erwähnt die Literatur es nicht. In Anlehnung an die Methodologie der Mechanismen-Analyse (vgl. Langer 2006a) rekonstruiert der Aufsatz zunächst die Phasen des Prozesses, der zu PISA geführt hat:

Phase I setzt beim so genannten „Sputnik-Schock" an und umfasst die Gründung der OECD,
Phase II beginnt mit der Wirtschaftskrise Mitte der 70er Jahre, wird durch einen nationalen Bildungsbericht der U.S.A., der dort einen weiteren „Schock" auslöst, beschleunigt und sieht die Wandlung der OECD zu einem proaktiven bildungspolitischen Akteur, der die PISA-Idee gebiert,
Phase III schließlich ist dadurch gekennzeichnet, dass die EU-Staaten sich auf eine gemeinsame Problem- und Zieldefinition einigen, dass sich fast zeitgleich der „PISA-Schock" ereignet sowie dadurch, dass die Staaten in Reaktion darauf das Bildungsstandards-Konzept der OECD übernehmen.

In der Darstellung der Phasen wird bereits auf Faktoren verwiesen, die dafür verantwortlich sind, dass diese Dynamik voran getrieben wurde – wenn man an ihr etwas ändern wollte, müsste man genau diese Faktoren mittels kollektiver Initiativen beeinflussen. Die Faktoren werden aber nur mit Ziffern benannt, explizit erläutert werden sie erst im Schlussabschnitt des Beitrags, der diese Faktoren schließlich zu einem knappen, heuristisch-theoretischen Modell der PISAGovernance- Dynamik zusammenfasst. Inwieweit ein solches Modell zur governancetheoretischen Analyse analoger Prozesse dient und möglicherweise eine „Optionenheuristik" (Wiesenthal 2002) für die Entwicklung gesellschaftspolitischer Alternativen zum PISA-Prozess eröffnet, bleibt weiterer Diskussion überlassen.